“公共戶”背后的政策理性與溫度

近日，北京市公安局發布《關於在戶籍派出所設立“公共戶”的工作意見（征求意見稿）》。其中指出，將在北京全局戶籍派出所推動設立“公共戶”，以解決暫不具備市內遷移條件的本市戶籍人員落戶問題，並根據“公共戶”臨時代管戶口的特性，實行“雙向強制遷移”的管理措施。所謂“公共戶”，與本地常住戶口一樣，在教育、子女落戶、房產交易等層面享受同等權利，但二者的區別在於“公共戶”沒有戶口簿，市民如有使用需求，可憑身份証開具戶籍証明。

當前，戶口可以看作是享受一個地區社會福利的入場券，即使是長期在某地工作、長期繳稅的居民，沒有戶口仍難享受全部福利。現行戶籍制度下，這種權利和義務的不對等，在社會討論中長期受到詬病，然而從現實情況看，短時間內取消或是對戶籍制度進行大的改動又是不現實的。由此，一些緩沖的措施就顯得尤為必要和重要。北京推出“公共戶”正是這樣的嘗試。這一公共政策體現了人本原則、服務原則、均衡原則等公共管理原則精神。

人本原則是“公共戶”這一公共政策的基礎。根據上述征求意見稿，六類人群可以辦理“公共戶”落戶，其中包括無房無集體戶口者、房屋產權交易中的戶口遷出者、離職遷出集體戶者等。這基本涵蓋了在戶籍管理中容易出現問題的主要人群，該項政策的出台將讓關系他們切身利益的諸多現實問題迎刃而解，鮮活地體現了以人民生活為落腳點、以人民需求為出發點。

服務原則是“公共戶”這一公共政策實施的依據。現代公共管理的理念逐漸從管制轉向服務，服務是公共管理的內核所在。當前，我國公共管理機構正在加速向履行公共服務職能轉變，更好為社會提供便利及價值。拿二手房來講，當前北京有很多的房屋“空挂戶”，原戶主雖然已經辦理了房產的交接，但戶口依舊挂在原處，導致新房主戶口無法遷入，或者即使遷入還會面臨社會福利被佔用的情況，學區房的學位分配就是典型的例子。而因為“空挂戶”的存在，新房主再進行房產交易時房屋將面臨較大程度的貶值。因此，“公共戶”瞄准居民生活中的難點、痛點精准施策，盡可能地在當前戶籍制度環境下做好公共管理服務。特別是，對於一些戶口老賴，公安部門將實行強制措施，進行“雙向強制遷移”，保証新房主的合法權益，體現了服務原則。

均衡原則是“公共戶”這一公共政策的效果標尺。評價一個公共政策的效果，不能隻關心是否提高了社會福利，同時應關注社會福利的分配。顯然，該征求意見稿對政策施行范圍、管理對象作出了較為合理的界定，“公共戶”的設立也解決了很大一部分人群的戶口轉移問題，針對“空挂戶”的問題，同時照顧了原房主和新房主的合法權益，基本做到了公平和效率的統一。除此之外，征求意見稿規定了公安戶籍派出所以年度為單位對“公共戶”進行清理，這樣也有效降低了執法部門的工作壓力。

不過，我們也要注意到，由於國家政策安排以及城市設計規劃都與戶籍工作有著密切關聯，現有制度不太會“急轉彎”，城鄉二元結構以及地區間福利差距依舊不同程度存在，戶籍制度改革仍任重而道遠。在這個過程中，我們既需要有“公共戶”這樣的緩沖政策存在，也需要不斷推進創新創造，深化戶籍制度改革，提高居民福利水平。

（作者：盤和林，系中南財經政法大學數字經濟研究院執行院長、教授）