贵阳法院:10年环保审判护航“绿水青山”

2017年11月09日08:51  来源:人民网-贵州频道
 
2013年2月26日,环保法庭法官到涉诉企业回访,该企业工作人员向法官展示污水处理的成果。
2013年2月26日,环保法庭法官到涉诉企业回访,该企业工作人员向法官展示污水处理的成果。

2007年夏,贵阳市重要饮用水源地红枫湖爆发蓝藻,水质急剧恶化,环城林带也遭到肆意破坏,作为素有“九山半分水拌分田”之称的西南内陆省会城市,贵阳运用法律武器保护青山绿水、保护人民群众生态环境权益已成为迫在眉睫的历史课题,在最高人民法院的支持下,贵阳市委、贵州省高院经过认真调研和充分酝酿,在贵阳市设立环境保护法庭。

贵阳环保审判以“绿水青山就是金山银山”为宗旨,用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境,厉行法治、敢于亮剑,守护公平正义,护航“绿水青山”,从环保法庭、审判庭诞生至今有10个年头。10年来,贵阳生态环保审判的美誉如今已在全国乃至全世界声名远扬,贵阳市中级人民法院环保法庭、审判庭10年来虽然人员更替,但是守护一方水土不受污染,建设公平共享创新型中心城市的初衷却从未改变。

因水而生 68天问世的环保两庭

环境污染是当今“世界性难题”,与青少年犯罪、吸毒贩毒并列为三大公害。环境问题成为重大的民生问题。

被称为“两湖一库”的红枫湖、百花湖和阿哈水库,是贵阳300多万人的饮用水源,其中百花湖和阿哈水库主要位于贵阳市行政辖区内,而红枫湖的水域则分别由贵阳市、安顺市和黔南州管辖。因行政管理体制分割等原因,红枫湖污染治理长期“乏力”,自2002年始水质呈现恶化趋势,2007年达到五类(不宜饮用)甚至劣五类。往日清澈的“水缸”变成了“染缸”,严重威胁饮水安全。

2007年9月,时任最高人民法院副院长万鄂湘到贵阳调研工作时,了解到红枫湖水污染状况和红枫湖地域管辖情况,他当即对贵州省高级人民法院领导和时任省委常委、贵阳市委书记李军指出:“在贵阳成立环保法庭,以司法力量治理水污染问题是可行的!”

万鄂湘的指示,催生了贵阳环保审判专业化的历史进程。

一周后,贵州省高级人民法院和贵阳市委做出决定:在贵阳中院设立环境保护审判庭,并在环保任务最重的清镇市(县级市)设立成建制、管理相对独立的环境保护法庭,该庭作为清镇市法院的派出法庭,级别高配为正科级。

看准了的事情,就要拿出政治勇气,坚定不移干。为将这一关乎贵阳数百万群众饮用水安全、受到最高法院、贵州省高级人民法院和贵阳市委高度重视,贵阳中院党组高度重视,特事特办,马上就办,派出当时的贵阳市中级人民法院办公室副主任(主持工作)蔡明担任清镇法院环保法庭庭长和优秀法官罗光黔任副庭长。而当时的清镇法院院长刘明也力排众议,将该院当时仅有的具有研究生学历的3名法官调配至环保法庭。

两庭创建之初,省、市在编制、经费方面给予大力支持和特别保障,从设立环境保护法庭的立议到环境保护审判庭、法庭的挂牌成立,只有短短的68天(2007年9月17日至11月20日),由此在全国引起共鸣,在排污企业中产生轰动,中央主要新闻媒体评价贵阳市找准了建设生态文明城市的着力点——用司法的方法治理环境,环保“两庭”审理跨地域、专业性强的环境污染案件,更显优势,具有划时代的意义,标志着环境保护治理开始走向全新的“拐点”。

当然,挂牌之后环保审判工作面临的最主要的制度性难题就是管辖。对此,贵阳市中级人民法院相继下发《指定管辖决定书》《环保法庭案件受理范围的规定》《关于审理破坏“两湖一库”环境资源刑事案件的实施意见》等指导性文件。明确规定:环保法庭负责审理涉及“两湖一库”水资源保护和贵阳市辖区域内涉及环保的刑事、民事、行政一审案件及相关执行案件等。当时,环境保护案件三类审判合一、审判执行合一、集中专属管辖的举措,在全国率先,这些措施有力推动了单一行政“管”水模式逐步迈向法治化轨道,发挥司法对环境案件的处理尤其是对跨行政区域污染问题依法治理的重要作用,做到不因人而兴,不因人而废,形成环境司法诉前、诉中、诉后一体化、全覆盖保护模式,司法举措不仅种类繁多、错落有致,而且覆盖面非常广。

2010年10月,时任最高人民法院院长王胜俊、时任贵州省委书记栗战书到贵阳考察环保审判工作。王胜俊指出,贵阳环保“两庭”是能动司法的产物,是为大局服务的产物,是有效化解社会矛盾的产物。以最高人民法院提出“推动地方法院设立环保法庭,依法促进生态文明建设”为契机,以贵阳环保审判为样本,全国法院专门性的环保审判机构雨后春笋般发展起来。据统计,至今全国法院已设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭956个,其中在18个高级人民法院、149个中级人民法院和128个基层人民法院设立了专门环境资源审判庭,环境司法制度围绕司法审判实践不断创新发展。

牛刀小试 环境公益诉讼破冰起航

贵阳“两庭”成立后,相继与省、市环保局,贵阳市“两湖一库”管理局、检察机关座谈,并召开过新闻发布会,介绍环保法庭工作职责和受理案件范围,宣传环保公益诉讼,与相关机构达成开展环保公益诉讼的共识。

环境公益诉讼不仅直接维护原告的公益权,也直接维护不特定多数人的公益权和发展权,是一种双赢甚至多赢的最佳法律机制,在保障经济社会永续发展中大有作为,贵阳在这方面也取得突破性进展。作为审判机制创新产物的环保法庭,刚刚成立后1个月就将“第一把火”烧向了红枫湖上游的排污“大户”——天峰公司,打响的第一炮就是一起无前例可循的公益诉讼。

由于天峰公司不在贵阳辖区,贵阳环保执法部门鞭长莫及。2007年12月10日,“两湖一库”管理局向环保法庭提起环境公益诉讼,天峰公司被推上被告席;12月27日,当庭判令被告天峰公司立即停止该磷石膏尾矿库废渣场的使用,并限期采取措施,排除该废渣场对环境的妨碍,消除危险。宣判后,天峰公司主动表示要向贵阳市民道歉,到2008年7月底彻底关闭一条生产线。“从此以后不会产生新的废渣,剩下的废渣也要彻底处理。”

宣判后,环保法庭五次召开协调会,立足天峰公司企业实际,督促执行判决。经过法庭持之以恒的耐心工作,2008年7月底,该企业主动停止磷胺生产线的生产并拆除相关设备,从而为贵阳红枫湖上游彻底消除一污染源。

这一案例表明:提起环境公益诉讼,由政府部门作为原告,追究排污者的民事责任,对于震慑污染者非常有效,其深远意义不仅仅在于个案的解决和个别污染行为的制止,而是一次公权力与私力救济契合的有益尝试,是在构建我国公益诉讼制度的设计中对如何确立原告的主体资格作了积极的探索。

贵阳法院的环保审判发端于公益诉讼,成长于公益诉讼,更难为可贵的是,“两庭”围绕对水资源的司法保护,形成了专业化环保审判“贵阳模式”,即以环境公益诉讼为中心而建构起来的审判机构专业化、审判程序专业化、证据判断专业化、判决方式专业化、判决执行专业化模式。

以生态保护公益诉讼作为首要突破点,先后审结了全国首例环境公益行政诉讼案件一一中华环保联合会诉清镇市国土资源局行政不作为公益诉讼等在国内外具有重大影响的环境公益诉讼案件58件,案件类型最为全面、判决方式最为丰富,案件数量为全国之首。探索建立与行政区划适当分离的环保司法专属管辖、创新落实公益诉讼案件调解结果公示等制度,特别是探索将影响甚至破坏公共环境美学等新类型案件纳入受案范围,在全国环境司法实务界亦属首创,案件类型丰富既有民事也有行政,结案方式包括调解、撤诉或判决,原告主体资格包括公益组织、行政职能部门、自然人等多种尝试。特别是随着贵阳本土环境公益组织的不断壮大,对法院环境公益诉讼起到了极大推动作用。

而贵阳环保审判两庭创新审判举措的脚步不止,充分考虑三种诉讼模式的价值取向及其功能作用,注重保持刑法的适度性、体现民事保护的平衡性、兼顾行政司法审查的协调性,奉行环境审判“重罚更重修复”的最优目标,从“金钱罚”跃升到“行为罚”,损害赔偿方式从“原地恢复”拓展到“异地恢复”,从“简单惩罚”引向“替代恢复补偿”,寻求刑事制裁、民事赔偿、生态修复的有机衔接。例如,对盗(滥)伐林木犯罪,在判处罪犯刑罚的同时,还判处其异地补种树苗,这被学界称为非刑罚处罚手段的创新,彰显了法的强制、教育、预测、评价、指引作用。

据协助院长分管生态保护审判工作的贵阳中院副县级干部刘明介绍,成立环保“两庭”的初衷是为了解决水资源护和水污染治理问题,然而突践的发展远远超出我们的预期。10年来,“两庭”审理的案子涉及水、森林、大气、土地等各种环保问题,坚持以修复生态为目的的司法理念,不仅惩治破坏环境的人,更通过公正审判,使遭到破坏的生态得到恢复,坚持刑事处罚、经济处罚和非刑罚处罚“三管齐下”,使刑事责任、民事责任、行政责任得到同时追究,在贵阳市形成“破坏环境就是犯罪”的浓厚氛围。

另外,还依据诉讼保全的法律精神,将传统意义上的财产保全扩大到行为保全,创设环境侵权诉前禁令,发出补植令、监管令,避免“边诉讼边破坏”。引入专家证言制度,助解环境公益诉讼专业性强、举证不易等难题,使得司法对环境保护的措施日益丰富,体现了独特的法治需要、独特的价值理念、独特的调整对象、独特的调整方法,以护航生态文明、保障生态安全、维护生态权益为使命跃上新的台阶。

2013年3月,贵阳市将原环境保护审判庭、法庭更名为生态保护审判庭、法庭,这改变的不仅仅是“牌子”,更加丰富了内涵,升华了理念,在更高层次、更高境界上把生态文明理念融入到法院审判执行工作各方面,标志着贵阳在生态文明司法制度建设领域又一次走在全国法院前列。

不忘初衷 一案成名

司法是守护公平正义的最后一道防线。在老百姓的心里,法就是天。如果这道防线失守,受伤的将不只是公正。公平正义如同空气与水,它不能缺席、不应迟到。

2008年8月,环保法庭公开开庭并当庭判决“福海生态园”案件。该案被告人罗忠福曾经是“中国大陆首富”,曾经是显赫一时,是很有些背景的人物。

为获取非法利益,罗忠福与贵州省林科院协商在贵阳市云关山省级森林公园修建1200套度假别墅,每建设完工一套组装别墅由福海公司提供给林科院2万元。双方采取阴阳合同方式,骗取上级主管部门同意,在未完全办理规划、土地、建设、环保、立项等手续的情况下就开始施工,共砍伐林木总面积43.86亩、2718株、775.4910立方米,毁坏农用地面积达17.82亩。

对如此“名人”,环保审判的鞭子会不会“高高举起、轻轻落下”? 贵阳市中级人民法院在此案审理过程中顶住各种压力,毫不手软。2008年9月法槌落下,依法判决罗忠福犯非法占用农用地罪和滥伐林木罪,被判处十年零六个月的有期徒刑。

贵阳轰动了,全国关注了,为什么呢?北京大学法学院教授、中华全国律师协会环境与资源法专业委员会主任委员汪劲评价说:“‘福海生态园’案是清镇环保法庭作为全国首家独立建制的环保法庭重拳出击的案件,还是我国1997年修订刑法以来使用刑事制裁最为严厉的环保案件,贵阳法院动了真格!”

该案向世人昭示:打击环境犯罪要敢于动真格。不管是普通老百性,还是一方“富豪”,在法律面前一律平等。“福海生态园”案不仅是个案审判,更是对企图以身试法的不法分子的警示。这是“福海生态园”案给我们的最主要的启示。

严格公正司法 实现环境资源保护最大效益

十年来,贵阳环保审判坚持以受理案件为中心向外扩张,强化案前案中案后、案内案外全方位,案件类型全领域覆盖的环境司法保护,创下了多个全国第一:如2011年1月20日,法庭审结了中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任案,这是我国第一起进入审判程序,并且环保组织诉求得到法院支持的环境民事公益诉讼案件;2017年3月,又办结一起由省级人民政府提起的生态环境损害赔偿司法确认案件,这是中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》后,全国法院办结的首例案件。还就一起“危害食品安全”刑事案件发布全国首份《刑事禁止令文书》。6月,以“绿水青山就是金山银山”为主题的全国法院环境资源审判成果展上,贵阳有5起环境典型案例等多项生态环保审判工作集中“亮相”。

案前介入,防患于未然。实行诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制,打破“坐堂办案”的被动方式,提前介入到环境污染事件中,主动参与环保行政部门的调解工作,使大量矛盾纠纷化解在诉前。通过巡回审判、以案释法等渠道发现的环境污染,主动向污染者或环保行政部门发出法律建议意见书,要求污染者停止污染,或要求环保行政部门及时处理,将污染危害降到最低。将传统意义上的财产保全扩大到行为保全,创设了环境侵权案件诉前禁令制度等。全国第一部地方性绿色法规《贵阳市建设生态文明城市条例》充分吸纳了该制度。

案中释法,公正办案。公平正义是雕刻在我们内心深处的价值坐标。“两庭”在案件审理中,如果当事人的主张不明确或者对有关法律规定产生错误理解,法官主动释明提醒;对当事人主张的法律关系性质、行为效力与法院所作认定不一致的,积极告知当事人可以变更诉讼请求;对当事人的常识性错误或存在重大缺陷的权利行使,也给予法律释明,确保当事人在诉讼过程中能充分表达真实意愿,不会因为对法律规定的不理解而影响其诉讼利益。借助“外脑”,建立专家顾问组、专家咨询委员会、专家陪审员、专家证言等制度,解决环境污染成因分辩难、损害结果防治难等问题,专家证言制度已被纳入2012年修正的《民事诉讼法》中。

案后回访,第三方监督。制定实施环保案件全程跟踪执行回访制度,规定案件承办法官必须到污染现场回访,督促被告履行判决情况,一旦发现被告消极履行、敷衍了事,依法启动强制执行程序,切实保证判决执行不落空。积极探索落实法官执行回访、独立第三方监督机制,即在案件回访中引入环保组织、志愿者对排污企业的整改情况进行跟踪监督。发动和保障公众参与,“两庭”在相关网站上将一些环保案件的起诉状、整改方案等诉讼资料进行公示,该机制是“两庭”对公众参与的一项创新举措,得到了国内外学者的一致肯定。

2013年,“两庭”又将第三方监督机制进一步拓展,助推企业与政府签订环保诚信承诺书,并由贵阳公众环境教育中心等独立第三方进行监督,努力将破坏生态违法行为遏制在萌发之初,形成贵阳市特有的环境污染事故预防监督机制。充分发挥法律意见书、司法建议的预警作用。如生态保护法庭向乌当区环保局发出法律意见书和司法建议,除建议关停案件当事人某造纸污染企业,同时建议对南明河沿岸的其他污染企业进行排查、整合或关停,该局事后切实履职,综合整治环境污染。联合国开发计划署就该案例专门采访并制作成联合国宣传片。

十年磨剑 守护绿水青山

实践证明,贵阳认准方向,率先改革,力推生态保法律制度创新是符合国家、社会、人民长远利益需求的,推动环保审判从“无”到“有”,在短短10年的时间里形成了符合司法规律、具有贵阳特色的环保司法专门化机制,成绩来之不易。

2012年清镇市人民法院环境保护法庭被评为全国法院先进集体,2015年11月生态保护法庭获授牌成为“最高人民法院环境资源司法实践基地”,同年生态保护法庭提出的“设立环保诉前禁令制度”被环保部和中国法学会评为“生态环境法治保障制度创新提名事例”。

据刘明介绍,司法实践是不断发展的,我们的认识和工作也要与时俱进,看准了的要及时调整和完善,深一层推进大生态战略行动,坚信司法护航生态文明之路会越走越宽,“绿水青山就是金山银山”不是一句空话,这是中国生态文明战略行动。生态文明的战略方向都有了,关键是要长期坚持抓下去,久久为功,我们磨剑10年,要用法治力量守护“绿水青山”,保障两条底线一起守、两个成果一起收,努力让人民群众在每一起环境司法案件中感受到公平正义。

在十九大召开以后的新时代下,对环保法庭提出了新的要求,要在制度机制创新供给上先行先试,力求更大突破。继续完善司法应对机制,建立更高层面的协调机制,把各类生态资源纳入统一治理的法治框架之中,努力形成更多可复制可推广的司法执法衔接联动制度创新成果。要深入推进行政执法与刑事司法相衔接,加强司法案件审理、提升执行效率、推进以案释法,按照谁污染、谁付费,谁破坏、谁受罚的原则,严厉惩治破坏生态环境犯罪,对突出环境问题必须依法“出重拳”“下猛药”。

要在环境纠纷多元共治上先行先试,寻求最佳效果。充分发挥法院环境审判机制作用,凝聚环境资源保护合力,拓展环境资源保护诉求机制,重点解决涉及人民群众切身利益的资源环境问题,共同搭建诉讼与行政调解、行政和解、行政裁决的桥梁纽带,更好地运用法治手段服务发展大局、促进环境治理,不断推动公正司法、依法行政。

要在聚焦大数据上先行先试,务求全面发力。信息化、大数据是推动社会不断向前发展的重要“引擎”,是近年来贵阳创新发展的又一张名片。在法院环境资源保护审判工作中,大数据的作用同样不可小觑,要建立环境司法执法信息互联互通机制,把我国法律制度优势和信息技术优势结合起来,积极运用现代科技推进环境司法特别是要针对环境刑事犯罪案件的侦查、起诉、审判阶段不同特点,制定基本证据要素指引,统一司法尺度,保障司法公正,为打造以生态为特色的世界旅游名城,建设公平共享创新型中心城市提供有力司法保障。(文/李昊 图/邱凌峰)

(责编:刘思博、陈康清)

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