深化国企改革:全面进入公司治理阶段

李维安

2017年09月14日10:18  来源:经济参考报
 

近日,国务院办公厅印发《中央企业公司制改制工作实施方案》,要求在2017年底前将按照全民所有制工业企业法登记的中央“企业”全部改制为按照公司法注册的“公司”。标志着国资委监管的全部央企将全面进入公司时代。从“企业”到“公司”的历史转变,再次完证了深化国企改革的根本目标在于建立现代企业制度,实现从企业治理模式向公司治理模式的转型,以加快形成有效的治理机制和灵活的市场化经营机制。公司治理是现代企业制度的核心,因此深化国企改革就是要全面进入公司治理新阶段。

深化国企改革总逻辑:从行政型治理向经济型治理转变

全民所有制企业是计划经济下的企业形态,企业受到政府的直接管理,行政型治理是其典型的治理模式,该模式的三大内涵是资源配置行政化、经营目标行政化和高管任免行政化。行政型治理下公司治理行为的行政化问题严重,突出表现为“内部治理外部化、外部治理内部化”,即本来应该由内部治理履行的决策职能,如薪酬制定、股权激励等却由外部治理主体决定;而外部治理的很多职能,如“企业办社会”职能,却由内部治理承担。而作为现代企业制度的公司则需要市场经济下的经济型治理与之匹配,需要市场化配置资源、经济化经营目标,在厘清政府与市场边界的前提下完善公司的内外部治理机制,并实现由“权力制衡”向“决策科学”的转变。

中国企业改革的核心在于建立现代企业制度,必然要求由政府计划管控下的行政型治理向以市场机制为主的经济型治理转型。在计划经济时代,“低效率”、“预算软约束”、“吃大锅饭”等曾是贴在国企身上的标签;市场经济体制改革导入后的一段时期内,行政干预过重、经营活力不足等仍导致大量国企长期处于亏损状态,至上世纪末1.68万家国有大中型企业中严重亏损的竟有0.66万家,以至于要通过“三年脱困”这样“壮士断腕”的方式来渡过难关。正是基于此,我国开始进行以建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度为目标的企业治理改革,不断做强、做优、做大,从而催生出近百家“世界500强”的国有企业,成就了中国航天、核电、高铁产业等的崛起,也支撑起中国成为世界第二大经济体。

在治理改革取得成就的背后,我们还要看到,这种“自下而上”的渐进式改革走到今日,积累了大量问题。据统计,央企子公司仅有6%尚为全民所有制企业,而母公司层面却有近70%。一方面,大量国企子公司通过资本市场上市融资、“走出去”参与国际市场竞争,成为境内外的上市公司,导入了经济型治理模式;另一方面,母公司层面作为全民制企业却依旧贯彻计划思维下的行政型治理安排,并对子公司施加行政干预,由此导致在治理改革上“子比母快”的怪象,也使得资本市场上“一股独大”、“掏空”、“关联交易”等治理问题难以治本。这种治理的双轨模式使得我们在分析改革取得成就的原因时存在不同认识,一种认为是子公司通过改制上市、导入经济型治理的结果;另一种则认为是集团等层面保留行政型治理的结果,从而导致了两种对立的深化改革的治理逻辑。

显然,这次央企集团层面公司制改革方案的出台,体现的就是经济型治理的改革思路。只有在这个基础上,才能在集团层面完成深化企业改革的任务,有利于清除计划经济体制的残留、使市场在资源配置中起决定性作用。这也是再次重申了我国企业治理改革的逻辑在于从行政型治理向经济型治理转型,更是对将企业改革的成就视为沿着计划经济道路发展“必然结果”、而要重回计划经济体制等错误认识的否定。我们必须意识到,如果对改革方向认识不清,就可能使改革功败垂成。如果要按照行政型治理的改革逻辑,即使集团进行了改制,也只能是造就一批“换汤不换药”的翻牌公司。因此,有必要再次明确深化国企改革的这一治理逻辑。

深化国企改革突破口:发展混合所有制

积极发展混合所有制经济是党的十八届三中全会在国资改革领域的一大亮点。混合所有制不是新话题,十五大报告便首次提出“混合所有制”的概念,时隔十六年,混合所有制却再次引起热议,是因为国企改革已经进入深水区,而混合所有制有望成为深化国企改革的突破口。我们认为,发展混合所有制在治理改革中的作用在于,以国资吸收民资的经济型治理活力,促实现行政型治理向经济型治理转变:

首先,解决国企治理的“内部治理外部化、外部治理内部化”困境,需要引入混合所有制。目前国有企业很多治理结构、治理机制虽然已经建立起来,但公司治理行为的行政化问题严重,使得“形似而神不似”的现象十分严重。而国企改革中引入混合所有制,实现国有资本与民营资本等非国有资本交叉持股、相互融合,可以将国有资本的资本优势与民营资本的灵活市场机制优势合二为一,从而产生“1+1>2”的治理效果。

其次,只有将混合所有制改革推进到集团层面,才能取得真正的效果。如果集团公司的下属公司积极推进混合所有制(导入经济型治理),而集团公司却“新瓶装旧酒”(依旧行政型治理加以管控),国企改革也难以取得显著成效。所以,国有企业集团探索混合所有制,要“母子并进”、“母子协同”。具体而言,对于资产证券化比例较高的国企要通过混改实现整体上市,或是在集团层面引入多元股权,在股权制衡中逐步推进经济型治理。

再者,要平等保护混改企业各类股东的利益。现代企业制度只要不存在所有权歧视,天然就是混合所有制,因此关键要看混合所有制里边“装什么药”,如允许民营控股到什么程度、是否能使其获得相应的权益。当前国企分类改革已经基本确定,商业类国企应该首先探索推进混合所有制。在混合所有制企业的股权配置方面,商业类国企可以参股或相对控股,公益类国企可以先绝对控股。在明确国资与民资的持股比后,就要在经济型治理的框架下进行市场化运作,而不仅仅只是行政型治理的“一家独大”;当然,国家可以根据行业重要性,采取“金股”等制度保障战略安全,但更要让各利益主体按照相关法律法规和公司章程,在董事会进行公平公开的博弈,维护各自权益。

(责编:邓庆雨(实习)、陈康清)

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